姚佐莲、张淼堂-君涵公司诉青浦区政府、上海市政府政府信息公开及行政复议决定案
审理法院： 上海市高级人民法院
案 由： 国家赔偿
裁判日期： 2022年04月01日
编写人
上海市第三中级人民法院 姚佐莲、张淼堂
问题提示
政府信息公开职责的审查及申请人知情权保护范围的认定
案件索引
2021-12-13|上海市第三中级人民法院|一审|（2021）沪03行初38号|
2022-04-01|上海市高级人民法院|二审|（2022）沪行终1号|
裁判要旨
申请政府信息公开，应当充分提供备查信息线索。有证据证明申请人故意不予提供政府信息线索的，行政机关根据诉讼中获知的线索查找并补充提供信息的，应视为其知情权未受损害。
合理的检索义务应当以行政机关已掌握的信息为界，并非以行政机关是否应当保存或应当获取政府信息作为判断标准。
关键词
政府信息公开 检索义务 知情权
基本案情
2021年1月5日，上海市青浦区人民政府（以下简称青浦区政府）对上海君涵木业有限公司（以下简称君涵公司）作出编号：[2020]079《告知书》（以下简称被诉告知），主要内容为：本机关于2020年12月14日收到你单位提出的申请，要求获取：位于青浦区西庆路一号的君涵公司，违法建筑会议精神。本机关于12月23日要求你单位补正内容，并于12月28日收到你单位的补正内容，要求获取：青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见（以下简称系争信息）。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第三十六条第（四）项、《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）第三十八条第（四）项的规定，答复如下：经查，本机关未查询到你单位要求获取的信息，故该信息不存在。被告青浦区政府便民提供了青府发[2009]118号《上海市青浦区人民政府批转区拆违办关于进一步加强违法建筑拆除工作实施意见的通知》（以下简称118号通知）。
2021年5月10日，上海市人民政府（以下简称市政府）对君涵公司作出沪府复字（2021）第65号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）认为，青浦区政府经检索，未查找到系争信息，据此作出被诉告知，符合政府信息公开相关规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被诉告知。
君涵公司在一审开庭审理时，提供了案外人诉原上海市青浦区规划和土地管理局（2015）青行赔初字第1号案的行政判决书，该案中将《青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见》即系争信息列为证据材料。针对君涵公司提出了行政处理程序中没有提出的事实理由和证据，青浦区政府进行了补证说明，提交了一份名称为“青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见”的文件复印件。该文件系从青浦区拆违办工作人员的电脑中查询到的电子文稿，再将其打印出来重新加盖印章提交，并非原制作并保存的原始文件。青浦区政府愿意向君涵公司提供。君涵公司确认系其所要求获取的信息，但拒绝接受，退还给青浦区政府。
一审法院依法向上海市青浦区人民法院调取（2015）青行赔初字第1号案卷中的系争信息文件。经查，案卷材料中由原上海市青浦区规划和土地管理局提供的系争信息文本与青浦区政府诉讼中提交的“青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见”文本，主文内容一致，但发文的抬头部和尾部抄报、抄送单位处不一致。
裁判结果
上海市第一中级人民法院于2021年12月13日作出（2021）沪03行初38号行政判决：驳回君涵公司的全部诉讼请求。
上海市高级人民法院于2022年4月1日作出（2022）沪行终1号行政判决：驳回上诉，维持原判。
法院认为
上海市第三中级人民法院一审认为：君涵公司经补正后要求获取的系争信息名称为《青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见》。对此，青浦区政府经区政府档案查询系统进行了检索，未找到与君涵公司申请信息名称一致的文件，只查询到118号通知。青浦区政府在与君涵公司进行沟通确认之后，依据《条例》第三十六条第（四）项、《规定》第三十八条第（四）项的规定，作出“经查，本机关未查询到你单位要求获取的信息，故该信息不存在”的被诉告知，并向君涵公司便民提供了118号通知。本案庭审后，青浦区政府根据君涵公司庭审中又提供的相关裁判文书内容线索，通过向青浦区拆违办查询获取了“青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见”文本，并予提交。青浦区政府对此解释称，该文本系青浦区拆违办从工作人员的电脑中查询到的电子文稿，将其打印出来重新加盖印章后经扫描再电子发送给青浦区政府，已非原2014年制作并保存的系争信息文件，青浦区政府同时对原制发的系争信息纸张文件未予保存已无法查询的情况予以了说明。为查明事实，法院经依法调取（2015）青行赔初字第1号案卷材料中的系争信息文件材料，经与青浦区政府提供的“青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见”文本核对，虽主文内容一致，但发文的抬头部和尾部抄报、抄送单位处不一致。经审查，青浦区政府所作上述相关陈述和辩称意见，与事实证据相符，予以采纳。就本案而言，对青浦区政府作出被诉告知是否合法的审查，基于对系争信息是否由其制作并由其进行保存的事实判断，即青浦区政府是否掌握或获取了系争信息，而非青浦区政府是否应当保存或应当获取系争信息的是非判断。也基于上述事实，青浦区政府在本案政府信息公开的处理过程中，经与君涵公司沟通询问后未能了解到系争信息线索，在系争信息确未归档保存的情况下，经检索查询后作出被诉告知，已经尽到合理检索查询义务，符合《条例》《规定》的相关规定要求。被告市政府经复议决定维持被诉告知，亦无不当。
需要指出的是，本案围绕系争信息是否存在的查询查找具有一定的特定性。君涵公司在提出本案政府信息公开申请前，对于（2015）青行赔初字第1号案件裁判文书的相关内容信息已经有所了解。在青浦区政府信息公开处理过程中，经工作人员反复询问要求提供相关系争信息线索便于查询的情况下，君涵公司未予提供。在提起诉讼后，君涵公司才根据案件信息又通过中国裁判文书网查询后，在庭审中提供了相关线索材料。庭审后，青浦区政府通过青浦区拆违办经再度查找获取了“青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见”相关电子文稿内容信息，并愿意向君涵公司提供但遭拒绝。根据《条例》《规定》的立法目的，政府信息公开系为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。通过本案诉讼，青浦区政府已根据君涵公司诉讼中提供的证据线索，将向青浦区拆违办查询后获取的“青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见”电子文稿打印文本积极向君涵公司予以提供。君涵公司可据此获知其所申请的系争信息的相关内容，但君涵公司予以拒绝。根据君涵公司提交的调查取证申请书，调取了相关案件中系争信息文件，君涵公司的知情权亦已得到了保障。在此情形下，君涵公司仍坚持本案诉讼要求撤销被诉告知和被诉复议决定，其诉讼主张于理不合。同时，通过本案诉讼，青浦区政府已经注意到了因青浦区拆违办在相关文件档案管理中存在的不足是导致君涵公司所申请公开的系争信息纸质原件未予保存而无法查询的问题症结，现已着手对青浦区政府设立的各类非常设机构的发文进行统一梳理、管理。因此，从本案诉讼效果来看，既未有损于君涵公司对于系争信息的知情权，更为具有意义的是推动了青浦区政府在相关政府信息公开工作的改进和管理制度的健全。鉴此，建议相关政府信息公开工作主管部门和职责主体，应进一步完善文件制发、登记和档案管理等制度，及时弥补文件管理漏洞，更好落实《条例》《规定》所规定的立法目的。据此，上海市第三中级人民法院遂判决驳回君涵公司的全部诉讼请求。原告君涵公司仍不服，提出上诉。上海市高级人民法院于2022年4月1日判决驳回上诉，维持原判。
案例评析
本案的主要争议在于如何认定行政机关是否尽到了合理检索义务和如何认定知情权是否受到损害。
一、政府信息公开申请应体现获取信息的积极性。政府信息公开的主要目的系保障公众的知情权。《政府信息公开条例》）规定了两种政府信息公开方式，即行政机关主动公开和依申请公开。无论是依申请的公开，还是应予主动公开未公开，均需要申请人以积极的方式实现。依申请行政行为，是指行政主体只有在行政相对人申请的条件下方能作出，没有相对人的申请，行政主体便不能主动作出行政行为。依申请行政行为是指行政主体根据相对一方当事人的申请而实施的行政行为，它以相对方一方当事人的申请为前提条件。申请权系一种请求权，需要行政机关的配合才能实现，这必然会在申请人与被申请人之间形成权利义务关系。《政府信息公开条例》第二十九条第二款规定，政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述。该款规定，公民、法人或其他组织在提起政府信息公开申请时，有充分提供其所掌握的信息线索的义务，亦系正确行使申请权的前提条件。本案中，原告君涵公司在提出本案政府信息公开申请前，对于（2015）青行赔初字第1号案件裁判文书的相关内容信息已经有所了解。该裁判文书存在原告君涵公司所申请信息的线索，但在青浦区政府信息公开处理过程中，经工作人员反复询问要求提供相关系争信息线索便于查询的情况下，原告未予提供。而在庭审中，原告通过证据突袭的方式提供了相关线索材料，并积极追求青浦区政府未公开政府信息的法律后果。原告的行为明显具有怠俞行使政府信息申请权的特征，且有违诚实信用原则，在申请政府信息公开时不积极主动提供线索，致使行政机关未能全面查找，该后果不应归责于行政机关。
二、原告提出了其在行政处理程序中没有提出的证据，被告可以补充证据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条规定，被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。《行政诉讼法》第三十六条第二款规定，原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。行政诉讼采取“举证责任倒置”规则，一旦行政相对人刻意模糊处理甚至隐藏其主张，行政机关将在举证上处于“被动”局面。原告的“证据突袭”，损害行政诉讼制度秩序，不利于案件事实的查清、行政争议的实质化解，显著增加了行政应诉成本和司法资源支出，应当允许被告针对原告“证据突袭”补充证据材料。本案中，原告君涵公司在政府信息公开过程中故意隐藏信息线索，而在诉讼中提出相关早已掌握的证据材料，明显属于“证据突袭”，在此情况下，为抵消原告不当举证突袭造成被动局面，应当允许被告青浦区政府补充证据，平衡双方的举证责任，平等保护双方的诉讼权利。
三、合理检索义务的应当以行政机关已掌握的信息为界。《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，对政府信息公开申请，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。在被告具有制作或获取系争政府信息职责，且答复信息不存在的情况下，法院应对行政机关检索行为进行审查。一般情况下，法院对行政机关是否正确履行检索义务应从以下几个方面进行判断：1.检索范围的全面性和客观性。检索的范围越广、数据基础越大，检索出来的结果准确性越高。2.检索方法的适当性。检索的方法包括人工检索、浏览目录、网页检索等等，检索方法也与行政机关信息化程度高度相关。3.检索内容的针对性。检索时，输入不同的检索词、检索内容得出的结果也是不同的。4.检索主体的正确性。即进行检索的应是公开义务机关，因为其对自己公开的信息比较熟悉，也具有相对应的数据资料库。
需要强调的是，检索义务的范围，应当系针对行政机关已经掌握或获取了的信息，而非行政机关应当保存或应当获取的信息，应尊重行政机关信息管理的实际状况，不应扩大检索范围的外延。本案中，青浦区政府根据原告君涵公司的申请，经区政府档案查询系统进行了检索，未找到与原告申请信息名称一致的文件，在答复信息不存在的同时，便民提供了118号通知。另外，应考虑到青浦区拆违办与区政府并不在同一办公地点，两者档案管理信息并未完全经过整合归并，该情形下，青浦区拆违办的信息，并不可以直接推定为青浦区政府保存或获取的范围，鉴于信息保存实际情况的客观性，应当对青浦区政府档案的实际管理情况予以尊重，检索主体的范围亦不宜扩大。青浦区政府在自身档案管理的范围内进行了检索，可以认定青浦区政府履行了合理的检索义务，且在有证据证明原告已掌握相关政府信息线索，故意不予提供的情况下，不应苛责行政机关的信息检索义务。
四、行政机关根据申请人在诉讼中提供的线索提供信息的，应视为知情权未受损害。判断知情权是否遭受损害，笔者认为应当考量以下几个因素：1.申请人有无积极行使申请权；2.申请人未获取信息；3.行政机关是否掌握信息；4.行政机关未给予信息或答复不存在有无正当理由。知情权的实现亦有赖于申请人的积极性及正当性，实现知情权的保障不应局限于政府信息公开答复时，行政机关有正当理由通过事后补充的方式提供信息的，且能够满足申请人获知信息的需要，可以认定原告的知情权亦已得到了保障，与政府信息公开制度的立法目的相符。本案中，青浦区政府根据在诉讼中获知的线索，向青浦区拆违办查询后获取的“青浦区深入推进违法建筑治理工作实施意见”电子文稿打印文本积极向原告予以提供，但原告拒绝接受。在法院调取系争信息比对后，确认属于申请人申请的信息，然原告仍坚持主张知情权遭受侵害，坚持本案诉讼要求撤销被诉告知和被诉复议决定，积极追求被告败诉的后果，其行使权利的目的缺少正当性基础。另从原告获取政府信息本身来看，被告在诉讼中提供的信息亦足以满足其对政府信息的需求，未有证据显示对其产生客观不利影响，综上，应当认为，青浦区政府履行了政府信息公开职责。
相关法条
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项
审判人员
一审合议庭成员：姚佐莲（承办法官）、鲍浩、孙妹萍
二审合议庭成员：董礼洁、叶一、张晓帆
