审理法院： 陕西省高级人民法院
案 号： （2020）陕行赔终87号
案 由： 国家赔偿
裁判日期： 2020年12月28日
陕西省高级人民法院
国家赔偿判决书
（2020）陕行赔终87号
委托代理人：李春亭，女，汉族，住陕西省西安市莲湖区，系上诉人张正禹之妻。
委托代理人：张蕾，北京市炜衡（西安）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市莲湖区人民政府。住所地：西安市莲湖区。
法定代表人：王永杰，该区人民政府区长。
委托代理人：彭军红，西安大兴新区（土门地区）管委会企业搬迁办公室工作人员。
委托代理人：高肖，陕西索骥律师事务所律师。
上诉人张正禹因诉被上诉人西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）行政赔偿一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行赔初56号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张正禹的委托代理人李春亭、张蕾，被上诉人莲湖区政府的委托代理人彭军红、高肖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告张正禹系西安市莲湖区XX路XX号XX幢50403号房屋的所有权人。2013年3月7日，经西安市机构编制委员会、西安市委常委会研究决定，同意西安市莲湖区编制委员会报送的《西安市莲湖区机构编制委员会关于成立西安土门地区综合改造管理委员会的请示》，成立西安土门地区综合改造管理委员会，区长兼任该委员会主任，常务副区长兼任副主任。2013年7月3日，西安市莲湖区委、区政府决定成立土门地区综合改造集中安置区项目工作指挥部。2013年12月16日，西安市人民政府发布市房征决字[2013]6号《西安市人民政府关于对莲湖区XX巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，将包括原告房屋在内的莲湖区XX巷棚户区综合改造等5个项目涉及的国有土地上房屋予以征收，并于同日发布市房征告字[2013]10号《通告》及《西安市土门地区综合改造集中安置区项目房屋征收补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》），确定房屋征收部门及征收实施单位为西安土门地区综合改造管理委员会。2018年3月20日，由莲湖区委、区政府成立的土门地区综合改造集中安置区项目工作指挥部办公室与陕西勇华建设工程有限公司、陕西皖盟土方工程有限公司签订《西安标准厂家属院8号院房屋拆除及垃圾清运项目合同书》，由陕西勇华建设工程有限公司、陕西皖盟土方工程有限公司负责西安标准厂家属院8号楼（XX路XX号）房屋拆除及垃圾清运项目。2018年4月3日，原告房屋被拆除。
另查明，涉案房屋被拆除前，原、被告未就涉案房屋的拆除达成协议。
又查明，本院已生效的（2018）陕71行初849号行政判决书确认被告莲湖区政府拆除原告张正禹位于西安市莲湖区XX路XX号XX幢50403号房屋的行为违法。
再查明，在本案审理过程中，因原、被告分歧较大，无法达成有效的产权调换方案，原告张正禹向本院提出申请，要求对被违法强拆的房屋及房屋附着物和屋内财产价值进行评估、鉴定。本院委托陕西公信房地产资产评估有限公司作为评估机构，该评估机构以2018年4月3日为价值时点对原告涉案住宅房地产进行评估。2020年4月3日，陕西公信房地产资产评估有限公司作出陕公信房评（2020）法字第0002号《房地产估价报告》（以下简称《房地产估价报告》）。经评估，原告所属位于西安市莲湖区XX路XX号XX幢XX室住宅的房屋建筑面积为87.52平方米，房屋评估单价为9115元/平方米，房屋评估总值为79.77万元（含装修），大写：柒拾玖万柒仟柒佰元整。2020年4月8日、4月9日，本院分别向原、被告送达了该《房地产估价报告》。2020年4月17日，原告向本院递交《房地产估价报告异议书》，提出以下异议：“一、该估价报告中第17页使用市场法所废除的计算公式中各项计算值都为空项，并没有实际数值，看不到计算过程，不能清楚反应计算依据、数值等实际内容，让人怀疑其真实性。因此，最后得出的结果不能使人信服。二、该估价参考价格低于市场的实际价格。2018年4月西安市城西的新房房屋均价在13000元附近，我们认为应该以此价格作为参考依据，而不是西安市的平均价格。并且未说明该西安市平均价格的来源，亦不能让人信服。三、该报告第十页的对分摊的划拨建设用地使用权价值及第十二页中对于房屋坐落的说法不准确。被评估房屋是莲湖区XX路XX号XX楼，持有的房产证是百分百私有财产，土地性质是住宅用地，而西安标准工业园是西安市XX路XX号，土地性质是工业用地。被评估房屋与西安标准工业园无任何关联。四、未将房屋价钱与装修价钱分开，不能清楚的体现预估值，应当将房屋价钱与装修价钱分开显示估价。五、我们的房屋从来没有出售或交易的想法，我们是被违法拆除的，而非基于自愿交易的前提，因此不能以此为前提假设。六、案涉房屋非简单装修而是精装修。七、案涉被拆房屋楼层、朝向均不相同，这决定了房屋价钱的不同，不能一概而论。”陕西公信房地产资产评估有限公司于2020年4月28日作出《关于陕公信房评（2020）法字第0002号估价报告异议答复》，对原告提出的问题答复如下，“1.本次提交委托人的报告是估价结果报告，根据《房地产估价规范》第7.0.17条规定，估价结果报告内容不包括计算值及计算过程，完全符合《房地产估价规范》规定。2.本次评估对象是2001年建成的混合结构多层住宅（无电梯），并且是单位房改房，估价对象是2001市场价值与估价时点新房房屋均价不同。即使与估价对象西临的德杰·状元府（钢混结构高层新房）2018年4月均价也只有11000-12000元，达不到原告所述13000元。3.关于房屋坐落问题，《房屋所有权证》的证载为莲湖区XX路XX号XX幢；关于土地性质问题，我公司根据委托人提供的房屋所有权证，已按住宅用地考虑。4.关于房屋价钱与装修价钱分开的问题，市场上与估价对象年代相近正在使用的类似房屋毛坯房极少。5.房屋的市场价值前提之一就是在假设交易的前提，是《房地产估价规范》的明确规定。6.估价对象已经灭失，且2001年建成至估价时点已历经十多年，同时根据提供的相关资料，应为简单装修。7.房屋的朝向和楼层已在估价中予以考虑，一次委托的三套房屋单价均不相同，就是体现了朝向与楼层的差异。综上，本次委托评估的鉴定项目，完全符合国家法定程序及相关规定。”被告未对《房地产估价报告》提出异议。2020年7月3日，本院组织原、被告双方及陕西公信房地产资产评估有限公司参与本次评估的估价人员就上述《房地产估价报告》进行质询并记录在案。
原审法院认为：根据原、被告双方当事人的诉请及答辩意见，本院确定本案的审理重点和争议焦点是：一、被告莲湖区政府是否应当对原告进行赔偿。二、被告莲湖区政府赔偿的数额应当是多少。
关于审理重点和争议焦点一，本院认为，本案涉及的强制拆除行为已经本院生效的（2018）陕71行初849号行政判决书确认违法，该判决对莲湖区政府是否为本案适格被告以及本案是否属于行政诉讼受案范围予以论述，本院不再赘述。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯相对人财产权的，受害人有取得赔偿的权利。故被告莲湖区政府应对其违法强制拆除行为造成的合理直接损失承担相应的赔偿责任。
关于审理重点和争议焦点二，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损失的，按照直接损失给予赔偿。关于如何确定赔偿内容及数额，本院认为，行政赔偿要以补偿为基础，对当事人的相应赔偿要以填平补齐其受损的财产权利为限；其次，应当考量其他被拆迁人以及当地类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的一致性和公平性。因此，关于前述规定中的赔偿损失范围之“直接损失”，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为房屋居住使用权人所可能享有的其他补偿权，如搬迁补偿费、临时安置补偿费及相关补贴等。
具体到本案，原告提供了赔偿清单及屋内物品损失清单，初步完成了举证责任亦穷尽了举证手段。被告未提交证据证明其在强制拆除原告居住房屋的过程中，对涉案房屋内财物情况进行过查验、确认或妥善处理的证据，致使诉讼中无法确定原告财物损失的具体数量及价值，且原告的损失与被告的强拆行为具有法律上的直接因果关系。对此，被告应当承担举证不能的法律后果。但鉴于原告无法提交其损失来源及有效票据以支持其主张，故依据原告提交的证据无法确认拆除前原告房屋的实际状况和价值。鉴于此，根据前述法律规定以及业已查明的事实和经认证的有效证据，遵循法官职业道德，结合逻辑推理和生活经验，综合本案实际情况对原告的直接损失认定如下：
一、关于原告房屋及附着物的损失，在本案审理中，经原告申请，本院委托陕西公信房地产资产评估有限公司作为评估机构，对原告的房屋及附着物进行评估，该公司于2020年4月3日作出《房地产估价报告》，经审查，该《房地产估价报告》形成过程及内容符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的相关规定，可以作为认定本案赔偿数额的参考依据。该《房地产估价报告》载明的涉案房屋的评估价值时点为2018年4月3日，即原告房屋被强制拆除之日，房屋评估总值为人民币797700元。同时，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，并有效维护原告的合法权益，在认定原告该部分损失的数额时应予以酌情上浮，故酌定该部分损失为797700+797700×20%=957240元。
二、关于原告主张的屋内物品损失，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。本案强制拆除的系原告住宅房屋，考虑到原告生活的需要，根据公平合理原则，应当对原告主张的基本生活设施如空调、冰箱、洗衣机等电器及家具等设施损失予以认可。鉴于屋内物品已灭失，无法通过评估确定其价值，参照购买同类物品的市场价格，结合逻辑推理和生活经验，并充分考虑原告主张损失的合理性和物品的折旧，酌定该部分直接损失为30000×0.8=24000元。
三、关于搬迁补偿费、临时安置补偿费及相关补贴等，本院认为，经审查《房屋征收补偿方案》第二条第（一）项载明，被征收人选择货币补偿的，按被征收房屋评估价值补偿，并按被征收房屋评估价值的20%给予补贴，故涉案房屋补贴为797700×20%=159540元；该《方案》第七条第（一）项载明，征收住宅房屋的，每月支付被征收房屋评估价值0.35%的临时安置补偿费，本案中原告因被告的违法拆除行为致其房屋灭失，故自涉案房屋被强制拆除时至本案行政赔偿判决作出时的临时安置费用应由被告承担，根据前述《方案》规定，该部分数额为797700×0.35%×27=75382.65元；该《方案》第九条载明的搬迁补偿费为2000元/户。以上合计159540+75382.65+2000=236922.65元。
综上，被告应当支付原告的赔偿金总计957240+24000+236922.65=1218162.65元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项之规定，判决被告西安市莲湖区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告张正禹财产损失共计人民币1218162.65元。评估费8500元（原告已预交），由被告西安市莲湖区人民政府负担。
上诉人张正禹上诉称：（一）原审法院对上诉人提供的房屋租赁合同和租金收条不认可错误。因莲湖区政府的拆迁行为，上诉人被迫搬出涉案房屋。莲湖区政府应当对上诉人在外租房期间费用予以赔偿。（二）原审判决以2018年4月3日房屋被拆除时起算过渡费错误。2014年初，上诉人因断电、断水、断气，无法在涉案房屋生活，被迫搬出房屋。因此，应以2014年初上诉人被迫搬出涉案房屋之日起算过渡费。（三）《房屋征收补偿方案》中规定的货币奖励费40000元、搬迁费4000元、宽带网络费1000元，也应该补偿给上诉人。（四）对原审采纳的涉案《房地产估价报告》不认可。1.对评估标准不认可。应当以周边新建商品房屋价格，而不是以周边类似房屋价格进行评估。2.对评估机构以2018年4月3日作为评估时间点不认可。涉案房屋被强制拆除的时间，与评估报告作出的时间间隔一年多，不足以体现房屋的真实价格，故应以申请评估的时间，即2019年12月作为评估的时间节点。3、对评估程序不认可。上诉人要求向西安市房地产价格评估委员会申请鉴定也未获准予，剥夺上诉人重新鉴定的权利。（五）原审法院认定涉案屋内物品损失过低，且未赔付涉案房屋装修费用。上诉人已经提供了初步证据证明屋内财产损失，不应该由原审法院根据生活经验估算，应按照重置成本价计算。（六）原审认定的违法惩戒上浮标准20%过低，不足以体现惩戒违法的作用。综上，原审确定的赔偿金总体较低，不能在周边购买相应商品房，上诉人的生活得不到保障。请求：撤销原审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人莲湖区政府答辩称：（一）《房地产估价报告》以2018年4月3日作为评估时点，是双方协商一致确定的时间点。且为有效保护上诉人合法权益，原审法院还在评估数额的基础上酌情上浮20%。故原审判决中确定涉案房屋的赔偿数额合法。（二）原审判决中临时安置补偿费计算合理。以强拆房屋时，即2018年4月3日作为起算点，共计27个月，充分保障了上诉人的权益。（三）原审判决确定的赔偿数额合理合法。涉案房屋内物品损失、搬迁补偿费等费用，标准适当，充分保护了上诉人的合法权益。请求：驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：二审庭审中，上诉人称其于2014年3月起因停水、停电、相关设施被损坏等原因，无法在涉案房屋内居住，一直在外租房居住，并提供有房屋租赁合同等证据。被上诉人委托代理人对此表示认可。
涉案《房地产估价报告》中载明，本次估价范围包含房屋主体、室内固定装修、分摊的划拨建设用地使用权价值以及建筑物所配套的给水、排水、供电、供气、通讯、网络等设施设备价值。不含可移动的家具、家电等物品价值。
原审查明的其余事实属实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条和第四条的规定，行政机关违法行使职权对公民、法人和其他组织的人身权、财产权造成损害的，公民、法人和其他组织有获得行政赔偿的权利。本案系因莲湖区政府在征收过程中，拆除上诉人涉案房屋引发的行政赔偿诉讼。莲湖区政府拆除上诉人涉案房屋的行为已被法院生效判决确认违法，故莲湖区政府应对其违法行为给上诉人财产造成的直接损失依法承担赔偿责任。
在国有土地上房屋征收过程中，因强制拆除房屋违法而引发的行政赔偿案件中，既有因未按照征收与补偿相关规定进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益损失问题，也有因违法拆除给权利人合法权益造成损失的赔偿问题。对此类案件，法院应综合运用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准和《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法确定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不能低于其按照征收补偿方案可以获得的征收补偿，同时，还要体现一定的公平合理性、违法惩戒性。
关于涉案房屋及附着物的损失赔偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”在征收案件中，评估报告是确定房屋补偿价值的核心证据。评估中评估时点的选择确定，尤为关键。虽然《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日；用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”但是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的“应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”原则，应贯穿于征收与补偿全过程。由于近年来房屋价格存在波动，征收拆迁时间跨度较长，如果房屋征收决定公告时间较早，则以该时间点作为评估时点不足以保护被征收人合法权益的，就应结合“公平补偿”原则，作统一解释，选择能弥补当事人损失的时点作为评估时点，更充分维护当事人合法权益。本案中，涉案《房地产估价报告》以强拆行为发生时即2018年4月3日作为评估时点。上诉人上诉称该评估时点不足以体现涉案房屋的价值，要求以申请评估时即2019年12月作为评估时点。经查，2019年4月12日，一审法院组织双方当事人协商确定相关评估事宜时，上诉人表示同意以强拆行为之日作为评估时点。本院认为，评估时点的确定是为能充分弥补当事人房屋损失。涉案评估报告中选择涉案房屋强拆之日作为评估时点，已经考虑到对当事人权益的保护。虽然上诉人现要求的评估时点与原评估时点相差一年，但考虑到房屋在一年时间波动幅度有限，且原审判决已在该房屋评估总值基础上上浮20％后，确定的涉案房屋及附着物损失价值。原审判决酌定的该部分损失金额基本能够弥补上诉人涉案房屋及附着物的损失，符合公平合理的补偿原则。故上诉人该项上诉理由不能成立，本院依法不予支持。关于评估程序问题，原审法院在上诉人申请下，委托陕西公信房地产资产评估有限公司作为评估机构，对涉案房屋进行评估。涉案《房地产估价报告》作出后，原审法院分别向本案双方当事人予以送达。针对上诉人对该报告提出的异议，及时反馈给评估公司。该评估公司针对异议逐一回应、解释，并作出书面异议答复。之后，原审法院又组织双方当事人及评估公司估价人员就涉案《房地产估价报告》进行质询并记录。故评估程序符合法律规定。综上，涉案《房地产估价报告》依法作出的评估价值基本能够补偿当事人房屋损失，可以作为本案确定房屋价值的依据。原审判决在此基础上确定的房屋及附着物损失数额合法适当。上诉人称其不认可涉案《房地产估价报告》的上诉理由，不能成立，本院依法不予支持。
关于屋内物品及室内装修损失部分。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，涉案房屋在被强制拆除过程中，莲湖区政府未依法对屋内物品登记保全，致使上诉人无法对屋内财物损失举证。现上诉人提交屋内物品清单系其自书财物清单，并无其他证据佐证。考虑到上诉人称其于2014年初已搬离涉案房屋一直在外租房居住，原审法院根据公平合理原则，结合逻辑推理和生活经验，酌情确定该部分损失24000元，并无不当。关于室内装修部分，因涉案《房地产估价报告》的估价范围包含室内固定装修价值，故上诉人再单独要求赔偿室内装修损失，没有依据，本院依法不予支持。
关于搬迁补偿费、临时安置补偿费及相关补贴部分。涉案房屋是在征收过程中被强制拆除的，在确定赔偿数额时，还应考虑上诉人因征收补偿享有的补偿利益损失，包括搬迁补偿费、临时安置费以及应给予的相关补助等。涉案项目征收补偿工作适用的是涉案《房屋征收补偿方案》，故原审法院结合该方案的规定，确定莲湖区政府还应给付张正禹搬迁补偿费、相关补贴、临时安置补偿费三项，合计236922.65元，体现了对上诉人征收补偿中相关权益的保护，确保涉案征收范围内征收补偿标准的一致性。原审判决该部分赔偿数额适当。
关于上诉人要求自2014年初开始起算其临时安置补偿费的上诉理由。本院认为，本案是因违法强拆而引发的行政赔偿案件。原审法院从涉案房屋强拆时至原审判决作出时确定临时安置补偿费，并无不当。但不可回避的是，本案的特殊性在于，上诉人自2014年初，因涉案房屋设施被破坏、停水、停电等因素无法居住，搬离涉案房屋，被上诉人在二审庭审中对此也表示认可。上诉人自2014年初至2018年4月房屋被强拆时，在外租房居住产生的房租损失是实际存在的直接损失，且因征收拆迁造成。行政赔偿的基本原则是对行政行为致害人的直接损失予以赔偿，在不违背法律、法规禁止性规定的情况下，应尽可能给予受害人必要合理的赔偿。故对上诉人要求的该部分损失，本院按照公平合理原则，在合理的时间范围内，结合本案实际情况及生活经验等，酌定由莲湖区政府向上诉人赔偿8万元，体现对莲湖区政府违法行为的惩戒及对上诉人的体恤。
综上，上诉人张正禹的上诉理由部分成立，本院依法予以支持，酌情增判莲湖区政府对上诉人支付赔偿款8万元。对于其他损失及赔偿，原审处理适当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项之规定，判决如下：
一、变更西安铁路运输中级法院（2018）陕71行赔初56号行政赔偿判决中“被告西安市莲湖区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告张正禹财产损失共计人民币1218162.65元。”为“被上诉人西安市莲湖区人民政府于本判决生效之日起三十日内向上诉人张正禹支付赔偿款共计人民币1298162.65元。”；
二、驳回上诉人张正禹的其他诉讼请求。
评估费8500元（上诉人张正禹已预交），由被上诉人西安市莲湖区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 马小莉
审判员 杨成会
审判员 涂道勇
二〇二〇年十二月二十八日
法官助理 王子曦
书记员 铁梦瑶
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