陕西省高级人民法院

国家赔偿判决书

（2020）陕行赔终98号

上诉人（原审原告）：乔建新，男，1956年8月10日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。

共同委托诉讼代理人：苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。

共同委托诉讼代理人：郑银萍，陕西缔伍律师事务所实习律师。

上诉人（原审原告）：王巧茹，女，1966年5月19日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。

委托诉讼代理人：丁海宽，男，1964年1月13日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区，系王巧茹之夫。

委托诉讼代理人：苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：安康市汉滨区人民政府。住所地：陕西省安康市汉滨区。

法定代表人：范传斌，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：刘恒君，汉滨区司法局工作人员。

委托诉讼代理人：何荣波，陕西恒典律师事务所律师。

上诉人孙键、乔建新、王巧茹诉被上诉人安康市汉滨区人民政府（以下简称汉滨区政府）行政赔偿案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行赔初34号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人孙键、乔建新的共同委托诉讼代理人苗长青、郑银萍，上诉人王巧茹的委托诉讼代理人丁海宽、苗长青，被上诉人汉滨区政府的委托诉讼代理人刘恒君、何荣波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明：2010年1月10日，孙键与乔建新签订《合伙协议》约定，以孙键名义办理瀛湖水面养殖使用证书，并以孙键名义给有关部门缴纳各种费用，双方在各自投资范围内自主经营，互不干涉。

2010年1月16日，汉滨区政府向孙键颁发了编号为汉（淡）养证[2010]第S001号《水域滩涂养殖使用证》，载明：“发包方为汉滨区水产工作站，承包方为孙键，承包期限为2010年1月16日至2024年1月15日，使用水域总面积1000公顷。”同日，孙键与安康市汉滨区水产工作站签订《安康市瀛湖水面使用协议》。

2018年2月8日，安康市政府办公室作出安政办发[2018]11号《安康市人民政府办公室关于注销瀛湖库区水域滩涂养殖使用证的通知》，该通知明确：“二、分步推进。按照谁发证，谁清理的原则，由发证机关分别负责组织开展水域滩涂养殖使用证注销和撤回。（一）由发证单位分别向养殖证件已过期和到期的养殖户送达注销水域滩涂使用证通知书（2018年3月13日前完成）。（二）发布注销公告，对已过期和到期的水域滩涂养殖使用证注销（2018年3月3日-2018年3月30日前完成）。（三）收回原始证件。享受网箱清理整顿奖补的养殖户，将水域滩涂养殖使用证原件交发证机关后，在指定单位领取奖补资金（2018年4月15日前）。（四）网箱清理整顿后，存留的尚未到期的水域滩涂养殖使用证由发证单位依据《行政许可法》，按照相关法律程序和法定时限要求，予以行政许可撤回。”

2018年2月11日，为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈意见整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质的安全，安康市政府作出安政发[2018]7号《瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案》，该方案规定了总体要求、工作步骤和措施、补奖政策等，其中：“一、总体要求。（二）部门协调，上下联动。市政府集中领导，汉滨区政府和瀛湖生态旅游区管委会牵头，市区有关部门联动，沿湖五镇政府具体负责，以镇为主，形成合力，确保网箱养殖清理整顿规范工作顺利推进。二、工作步骤。（三）清理整顿和综合执法阶段。……。对2018年3月3日前确实处理不完的鱼苗，按照异地寄养、生态养殖、禁止投食、不予补助的原则，由瀛湖管委会划定寄养区域，养殖企业（户）自行拖至指定地点暂存寄养。……。在此期间，由原发证机关依法撤回渔业养殖证、捕捞证。”

另查明，2018年3月，为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈意见整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质安全，经双方充分协商，孙键与汉滨区流水镇人民政府签订了《流水镇网箱拆除补助协议》。

2018年4月25日，为确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质安全，经双方协商，孙键与汉滨区流水镇政府签订《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》及《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，领取了补助资金958885.5元。同时，孙键自愿将养殖地养殖网箱予以拆除上交，并将其《水域滩涂养殖使用证》交付于流水镇政府。同日，王巧茹、乔建新分别与流水镇人民政府签订了《流水镇网箱拆除补助协议》《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，并分别领取了补助款，亦自愿将养殖地养殖网箱予以拆除上交。孙键、乔建新、王巧茹在签订补助协议后均将其网箱养殖的存鱼进行了处理贩卖。

2011年5月24日至2013年4月29日期间，涉案养殖证水面养殖合伙人发生数次变化，最终由王巧茹与孙键、乔建新三人共同使用涉案养殖证，各自独立经营，自负盈亏。

再查明，2018年6月28日、7月9日，孙键、乔建新及王巧茹因对安康市政府、汉滨区政府实施的涉案网箱清理整顿行为不服，分别向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。2018年9月25日，孙键、乔建新及王巧茹对涉案网箱清理整顿行为不服向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。上述案件均因不符合法定起诉条件，法院已经作出行政裁定书，并均已生效。

原审判决认为：本案争议焦点为原告孙键等三人的起诉是否符合法定起诉条件，其诉请是否符合法律规定。

关于焦点一，原告孙键等三人的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，涉案《水域滩涂养殖使用证》承包方和使用权人系原告孙键，但实际经营者为孙键、乔建新及王巧茹三人，其因认为行政机关撤回、注销行为违法，进而提起本案行政赔偿诉讼，主体适格。2018年4月25日，原告孙键与流水镇政府签订补助协议并领取补助款后将《水域滩涂养殖使用证》交付于流水镇政府。原告孙键等三人因对涉案清理整顿活动以及撤回、注销行为不服，2018年6月起即开始提起行政诉讼，均被法院裁定驳回起诉。因上述行为作出时并未告知原告孙键等三人起诉期限，其起诉期限应适用一年的规定。2019年7月8日，原告孙键等三人重新明确诉讼请求后提起本诉，虽超过上述起诉期限，但并不属于其自身原因，故被耽误的时间不应计算在起诉期限内。综上，原告孙键等三人的起诉符合法定起诉条件，被告汉滨区政府认为原告孙键等三人主体不适格，超过法定起诉期限的答辩意见，不予支持。

关于焦点二，原告孙键等三人的起诉是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十三条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。本案中，原告孙键等三人因被告汉滨区政府撤回其《水域滩涂养殖使用证》以及对相关补偿不服从而引发本案诉讼。纵观原告孙键等三人的诉讼请求，主要系针对其未到期6年的经营损失未予补偿不服。首先，因原作出行政许可的客观情况已经发生重大变化，为了公共利益的需要，被告汉滨区政府根据安康市委市政府的统一部署安排，制定了涉案清理整顿活动的补偿补助标准，原告孙键等三人的损失应当按照其实际投入来计算。其次，根据原告孙键等三人分别与流水镇政府签订的《流水镇网箱拆除补助协议》可知，其实际投入损失均已包含在内并已补助到位。现原告孙键等三人主张剩余6年期限经营损失属于直接损失并请求予以赔偿，不符合上述法律规定，亦未向法院提交充分证据予以证明；第三，原告孙键等三人在签订协议后，放弃异地寄养方式，采取自行处理的方式已将剩余鱼苗处理完毕，亦不存在其他实际损失。综上，原告孙键、乔建新、王巧茹请求赔偿其养殖证未到期年限损失的诉请，依法不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告孙键、乔建新、王巧茹的诉讼请求。

上诉人孙键、乔建新、王巧茹上诉称：（一）2010年初，上诉人取得水域滩涂养殖使用权，承包期限至2024年1月15日。从2010年至今，上诉人不但先后筹资一千多万元投入网箱养殖，还参与了码头路面延长路段的修建以及养殖区XX村的电力增容改造。三上诉人不仅拉动了当地的经济发展，还扩大了当地居民的就业途径。但2018年2月，安康市政府印发《瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案》，要求各养殖户在当年3月3日前自行拆除并上交网箱，同时收回养殖证，而且仅对每口网箱补偿2800元，对其他损失一概不予考虑，该违法行为已经侵犯了上诉人的合法权益。（二）被上诉人按照安康市政府的指示，在未对上诉人剩余6年经营损失予以补偿的情况下，即于2018年4月25日违法收缴并注销未到期的养殖使用证，给三上诉人造成的损失达数千万元。被上诉人按照实际投入予以补偿，不符合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，应当按照实际损失对上诉人进行补偿。请求：撤销原审判决，改判被上诉人赔偿上诉人养殖证未到年限的损失孙键800万元、乔建新300万元、王巧茹747万元，合计1847万元。

被上诉人汉滨区政府答辩称：（一）汉滨区政府没有实施违法行为，上诉人的赔偿请求依法不能成立。（二）上诉人单独提起行政赔偿诉讼，未经行政机关先行处理，其起诉不符合法定的起诉条件。（三）上诉人与流水镇政府签订补偿协议后，上交了网箱和养殖证，并按协议领取了补偿款，双方所签的协议也已履行完毕。同时，该补偿协议约定的补偿标准，也体现了上诉人已获得行政许可利益的补偿。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。

本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致，予以确认。

本院认为：本案争议的焦点是，上诉人孙键、乔建新、王巧茹的赔偿请求有无事实及法律依据。本案系孙键在起诉被上诉人撤回、注销未到期养殖使用证的行政行为违法时一并提起的行政赔偿之诉。孙键等三人向原审法院提起本案之诉的诉讼请求为：判决被告赔偿原告养殖证未到年限的损失孙键800万元、乔建新300万元、王巧茹747万元，合计1847万元。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”据此，行政行为违法，且造成损害后果是行政赔偿的主要构成要件。即使行政行为违法，但没有损害后果，也无须赔偿。因此，行政行为被确认违法且该违法行为对行政相对人造成了损害后果，是行政赔偿的必备条件。

本案中，上诉人孙键诉被上诉人汉滨区政府撤回、注销未到期养殖使用证的行政行为违法一案，西安铁路运输中级法院于2020年7月1日作出（2019）陕71行初559号行政判决，以汉滨区政府撤回孙键《水域滩涂养殖使用证》的行为是为了公共利益需要所实施的，是在与孙键等养殖户进行协商并签订相关补助协议的情况下，撤回了原行政许可，该撤回行为并无不当为由，判决驳回了孙键的诉讼请求。孙键不服，向本院提起上诉，本院于2021年2月5日作出（2020）陕行终789号行政判决，驳回上诉，维持原判。根据上述法律规定，本案所涉撤回《水域滩涂养殖使用证》的行为并未被确认违法，故上诉人针对该行为提起赔偿之诉，亦缺乏事实和法律依据。原审判决驳回上诉人的赔偿请求，结果并无不当，依法应予维持。

关于上诉人主张《水域滩涂养殖使用证》未到期，剩余6年期限经营损失属于直接损失并请求予以赔偿一节。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”据此，对有限自然资源开发利用行政许可的撤回，应当按照实际投入的损失确定补偿数额。故上诉人主张尚不确定的期待利益，不符合上述法律规定，本院不予支持。

关于上诉人上诉称补偿标准过低且有遗漏的项目未予补偿一节。由于本案系请求确认行政行为违法一并提起的行政赔偿之诉，故在行政行为未被确认违法的情况下，其赔偿请求即缺乏事实依据。上诉人如认为补偿不到位或遗漏补偿内容的，可以通过其他法定方式另行寻求救济。

综上，上诉人孙键、乔建新、王巧茹的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

审判长　徐　炯

审判员　杨宗信

审判员　赵　婧

二〇二一年二月五日

法官助理　仵　媛

书记员　刘蓉婧

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